Borderland's Comments, 13 January 2009

The Government has proposed a number of changes to the Aliens Regulation (Utlendingsforskriften) as a follow-up of the 13 restrictive measures launched in September 2008. Borderland opposes all the changes.

Ad høringsbrev av 18. november 2008: ”Høring – Endringer i utlendingsforskriften – Oppfølging av regjeringens innstramning av asylpolitikken – Tiltak 1, 2, 4, 6 og 12”

Anmodning om å godkjennes som høringsinstans

Vi ønsker herved å be om at Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger godkjennes som høringsinstans. Grenseland ble grunnlagt i april 2008 og lansert i oktober 2008. Grenseland er en medlemsorganisasjon som, i henhold til vedtektenes § 1, ”skal arbeide for asylsøkeres og flyktningers rettigheter og interesser i Norge. Grenseland skal spesielt tilrettelegge for asylsøkeres og flyktningers egen deltagelse i den offentlige debatten om norsk asyl- og innvandringspolitikk.”

For mer informasjon om organisering, styre og deltagende organisasjoner, se www.grenseland.org.

Innledende merknader

Dessverre finner vi at vi, med vår første (uformelle) høringsuttalelse, må avgi kommentarer som går imot samtlige av forslagene i departementets høringsbrev. Vi forundres spesielt av de sterke innskrenkninger som legges fra departementets side på UDIs og Utlendingsnemndas adgang til å foreta skjønnsmessige vurderinger i positiv retning. Vi anser at dette innebærer en meget beklagelig undergraving av fagorganenes myndighet til å utforme en mer nyansert og faglig basert praksis på ulike områder.

Tiltak 1: Individuell vurdering

Det er noe uklart ut fra høringsbrevet eksakt hvordan bestemmelsen er tenkt anvendt, spesielt hvor langt i retning av å kreve individuelle grunner i tillegg til generelle departementet mener å gå. Avhengig av eksakt hvilken anvendelse den foreslåtte bestemmelsen vil gis, kan den imidlertid gi konsekvenser som vi anser som meget problematiske.

I lys av departementets instruks til UDI vedrørende asylsøkere fra Sør-Somalia, finner vi grunn til sterk bekymring. Departementet har her, uten å gi en nærmere begrunnelse, tilsidesatt både UNHCRs og UDIs faglige vurdering, og instruert UDI om at opphold på humanitært grunnlag ikke lenger skal kunne gis ”alene … på bakgrunn av den generelle situasjonen i Sør-Somalia”. Dette fremstår som sterkt uforsvarlig. Det innebærer at man legger opp til å returnere, eventuelt tvangsmessig, mennesker inn i et av de mest ustabile og farlige områdene i verden.

Det skulle i så måte være meget lett å forstå at en somalisk asylsøker vil være redd for å sette sin fot i Mogadishu − men hvordan skal asylsøkeren godtgjøre at det finnes individuelle grunner til frykten for kuler og granater? Krig er ikke en individuell fare − men det er åpenbart en fare for de langt fleste av oss.

Departementet skriver i høringsbrevet:

”Det er vanskelig å se for seg noe geografisk område eller noen stat som absolutt ingen har forutsetninger for å reise tilbake til. Selv i de vanskeligste områdene i verden, finnes det personer med ressurser eller makt til å klare seg på en akseptabel måte.”

Dette fremstår som akademisk. Det er tenkelig at det finnes enkeltpersoner som vil kunne reise relativt trygt inn i Mogadishu per i dag, til tross for at halvparten av byens befolkning har flyktet. Derimot fremstår det som lite forsvarlig at norske utlendingsmyndigheter skal forsøke å peke ut enkeltpersoner som skal henvises til å trosse de åpenbare farene eksempelvis i Mogadishu. Denne typen spekulativ virksomhet bør etter vår vurdering ikke være et grunnlag for norsk asylpolitikk.

Vi finner også grunn til å kommentere departementets sammenligning med våre naboland, herunder antydningen om at departementet her mener å legge seg nærmere regelverk/praksis i våre naboland. Dette fremstår som klart misvisende. Både Sverige og Finland har bestemmelser som utløser opphold spesifikt på grunn av væpnet konflikt. Vi siterer fra den svenske utlendingsloven:

”2 § Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon
(…)
2. behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller
3. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof.”

All den tid norske myndigheter foregir å skulle legge seg opp til praksis i våre naboland, finner vi det også naturlig å etterspørre en innføring i norsk lovverk av den svenske bestemmelsen om miljøflyktninger, jf. ovenfor.

Tiltak 2: Internflukt

Forslaget legger opp til at flere som ikke kan returnere trygt til hjemstedet, heretter skal henvises til andre områder i hjemlandet. Vi anser at den primære innvendingen imot innstramningen er at den med stor forutsigbarhet vil skape internt fordrevne. For FN er det avgjørende at personer som har flyktet fra hjemstedet grunnet fare, ikke skal returneres til et fremmed område i hjemlandet hvis alt som venter dem er en elendig fremtid som internt fordrevne. De bør eksempelvis ikke henvises til et mulig liv i flyktningleir, til primitive og kummerlige flyktningbosetninger, eller til andre forhold som er så vanskelige at de til og med kan bli tvunget til å returnere til hjemstedet. Konsekvensen av departementets forslag er at personer som faktisk er flyktninger, i en rekke tilfeller trolig vil henvises til langvarig usikkerhet og ustabilitet på fremmed sted.

Som UNHCR skriver (Guidelines on International Protection No. 4: “Internal Flight or Relocation Alternative”, 23. juli 2003):

”Can the claimant, in the context of the country concerned, lead a relatively normal life without facing undue hardship? If not, it would not be reasonable to expect the person to move there. (…) In answering this question, it is necessary to assess the applicant’s personal circumstances, the existence of past persecution, safety and security, respect for human rights, and possibility for economic survival.”

”It would be unreasonable, including from a human rights perspective, to expect a person to relocate to face economic destitution or existence below at least an adequate level of subsistence. (…) If, for instance, an individual would be without family links and unable to benefit from an informal social safety net, relocation may not be reasonable, unless the person would otherwise be able to sustain a relatively normal life at more than just a minimum subsistence level.”

Når departementet foreslår å innføre den regel at det skal kreves forhold på internfluktstedet som i seg selv ville utløse opphold på humanitært grunnlag, fremstår det etter vår vurdering som at man legger seg på en helt annen standard enn UNHCR. I vurderingen av opphold på humanitært grunnlag tar man i liten grad slike hensyn til grunnleggende sosial/økonomisk trygghet som UNHCR forutsetter ved internflukt, jf. departementets egen stadfestelse i høringsbrevet:

”Det bemerkes (…) at norske myndigheter tradisjonelt har hatt en restriktiv praksis når det gjelder å vektlegge sosiale og økonomiske forhold ved retursituasjonen ved vurdering av sterke menneskelige hensyn, og departementet mener en slik praksis også må gjelde i forbindelse med internfluktvurderingen.”

Faktum er imidlertid at det er nettopp manglende tilknytning og ekstremt vanskelige ”sosiale og økonomiske forhold” som preger internflyktningers ofte elendige situasjon, med årelang ustabilitet, armod og nød på et sted hvor de har verken familie, venner eller nettverk. Uttrykket ”økonomisk” kan ha en upresis klang her, all den tid det dreier seg om forutsigbar tilgang på basale livsnødvendigheter som bolig, mat, klær og medisiner. Vi anser det således som meget problematisk at disse forholdene heretter ikke skal telles med i særlig grad.

Vi ønsker videre å påpeke at vi anser departementets sammenblanding av en vurdering av tilrådeligheten av internt fluktalternativ for flyktninger som ikke kan returnere til hjemstedet på den ene siden, og oppholdsvurderingen for personer med humanitære utfordringer på hjemstedet på den andre, som lite ryddig.

Når man vurderer å henvise en flyktning til intern flukt, inngår det allerede i forutsetningene at 1) vedkommende ikke kan returnere trygt til eget hjemsted og er å regne som flyktning (med den ballast dette kan innebære av tap, overgrep, psykisk slitasje, mv.), og 2) vedkommende vurderes returnert til et fremmed sted, hvor vedkommende ikke har familie, nettverk, mv. Den vurdering som må foretas i et slikt tilfelle, må nødvendigvis på grunnleggende vis skille seg fra vurderingen eksempelvis av en vanlig (ikke flyktning) persons behov for opphold på humanitært grunnlag i forhold til eget hjemsted, eksempelvis på grunn av sykdom. Å blande disse situasjonene sammen juridisk, er ikke bare uryddig; det hever også terskelen for at flyktningen skal gis opphold i potensielt betydelig grad, og på et vis som ignorerer flyktningens spesielle situasjon.

Statusvurdering

Departementet skriver videre:

”Dersom det er individuelle forhold ved søkeren, og ikke de generelle forholdene i det aktuelle returområdet som eventuelt begrunner at søkeren bør innvilges opphold i Norge, skal det bare innvilges opphold etter lovens § 16 eller forskriftens § 21 første ledd dersom de individuelle forholdene kan knyttes til beskyttelsesbehovet. I andre tilfeller skal saken vurderes etter forskriftens § 21 annet ledd.”

Departementet anser dermed at hvis man 1) har flyktet fra hjemstedet fordi man frykter forfølgelse og 2) av helsemessige/økonomiske/sosiale årsaker ikke kunne søke tilflukt i en annen del av landet, skal man ikke regnes som flyktning. Departementet anser at man her skal vurderes med utgangspunkt i punkt 2), og at opphold bare skal gis på humanitært grunnlag. Det vil for eksempel si at hvis du ikke kan returnere til Sør-Afghanistan på grunn av fare, men heller ikke kan reise til Kabul fordi du er for syk til å klare deg der på egen hånd, er du ikke å regne som flyktning. Vi har vondt for å se meningen med denne endringen. Man beveger seg lenger bort selv fra den alminnelige forståelsen av hvem en flyktning er, uten at vi kan se at det finnes noe som helst juridisk behov for dette. Dermed bidrar man til å uthule asylinstituttet.

Tiltak 4: Dublin II

Vi finner det meget beklagelig at det innføres en bestemmelse som innebærer en skarp begrensning av UDIs og Utlendingsnemndas adgang til skjønnsmessig å gjøre unntak fra Dublinreglene om overføring til andre land innenfor Dublinsamarbeidet.

Vi finner det spesielt alvorlig at enslige mindreårige asylsøkere heretter skal bli underlagt Dublinsystemet, noe de så langt har vært spart for fra norske myndigheters side. Dette vil bety en unødig forlengelse av barns usikkerhet og frykt. I tillegg til at selve Dublinprosessen kan innebære en tidsmessig forsinkelse på en del måneder, kommer usikkerheten og frykten knyttet til oppbruddet fra Norge og den fysiske overføringen av den mindreårige til ukjente omstendigheter i et annet, fremmed land.

Departementet skriver:

”Den foreslåtte bestemmelsen presiserer at adgangen til å ta en asylsak til behandling i Norge i medhold av suverenitetsklausulen i Dublin II-forordningens artikkel 3 nr. 2, kun skal benyttes om det foreligger særlige grunner.” ”Når det gjelder hva som kan utgjøre slike særlige grunner, viser departementet først til at Dublin-samarbeidet bygger på en forutsetning om at medlemsstatene anses som trygge førsteland og overholder sine internasjonale forpliktelser. (…) Utgangspunktet må imidlertid være at det legges til grunn at en annen medlemsstats praksis ligger innenfor statens internasjonale forpliktelser.”

Det er for oss meningsløst at man skal legge til grunn som et generelt utgangspunkt at medlemsstatene overholder internasjonale forpliktelser, når det er åpenbart for enkelte medlemsland at dette ikke er tilfelle. Det er spesielt vanskelig å se at Hellas er i nærheten av å oppfylle sine forpliktelser under Flyktningkonvensjonen. Som departementet vil være kjent med, var det av over 20 000 asylsaker som ble behandlet i første instans i 2007, kun 8 personer som fikk opphold (jf. rapport fra NOAS, Den norske Helsingforskomité og Den greske Helsingforskomité, april 2008). Vi anser at overføringer til Hellas i en rekke tilfeller åpenbart vil innebære et brudd på forbudet mot indirekte refoulement i utlendingsloven § 15 første ledd. All den tid en del av asylsøkerne som overføres rent statistisk må antas å ha krav på flyktningstatus eller beskyttelse på annet grunnlag, og det i Hellas er henimot ingen statistisk mulighet for å få anerkjennelse for dette, anser vi at slike overføringer vanskelig kan være i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.

Tiltak 6: Enslige mindreårige asylsøkere

Vi reagerer med meget stor skuffelse på dette forslaget. Det paradoksale er at selve kriteriet som ligger til grunn for tiltaket − at dette vil gjelde personer uten kjente omsorgspersoner − i sin essens også er noe av det mest brutale ved tiltaket. Vi vil bemerke at dette i stor grad vil ramme barn fra land som Somalia, Irak og Afghanistan. Man må regne med at blant barn fra land som dette, vil det være mange som virkelig ikke vet hvor omsorgspersonene er; de kan selv være på flukt, eller være drept. Når man strammer inn for barn som har det til felles at de ikke vet hvor deres omsorgspersoner befinner seg, strammer man kort sagt inn for barn som i en del tilfeller kan ha mistet sine foreldre til krig og konflikt. Disse barnas liv skal settes på vent, og det eneste sikre som nå skal finnes i deres tilværelse, er vissheten om retur til en ofte uforutsigbar og potensielt prekær situasjon i et konfliktherjet land ved fylte 18 år.

Vi reagerer videre på at departementet har besluttet at de ikke skal bosettes i en kommune, og at det vurderes å opprette egne mottak/egne mottaksavdelinger, beregnet på at de mindreårige skal tilbringe hele sin tid i Norge der. Vi finner særskilt grunn til å advare mot de institusjonene Norge nå vurderer å opprette – samlingssentra for mindreårige som bare har én ting til felles, nemlig at de, i det øyeblikk de blir myndige, skal sendes tilbake til Somalia, Afghanistan, Irak. Det må kunne antas at livssituasjonen for mindreårige på disse mottakene − uavhengig av faktiske boforhold − vil være elendig.

Vi vil således på det sterkeste be departementet revurdere dette tiltaket i sin helhet.

Tiltak 12: Nemndmøtebehandling

Hvordan bestemmelsen vil brukes i praksis, kan man nesten bare gjette på ut fra høringsbrevet. Det synes imidlertid klart at det eksempelvis vil kunne bety at en nemndleder vil kunne beslutte at et nemndmøte bare skal vurdere eksempelvis sykdom som oppholdsgrunnlag i en sak, og ikke asylanførslene i samme sak.

Vi ser ikke bort fra at en slik bestemmelse kan være berettiget, hvis den brukes presist. Vi er imidlertid bekymret for at den vil kunne gis vesentlig videre anvendelse enn tilfellet bør være, og i verste fall regelmessig avskjære nemndmedlemmene fra å vurdere sentrale deler av en sak.

Vi kan heller ikke se den effektivitetsmessige fordelen ved tiltaket. Når man samler nemndleder, saksbehandler, nemndmedlemmer, klager og advokat, ofte fra forskjellige deler av landet, er dette en så vidt krevende operasjon at det synes lite hensiktsmessig å forsøke å spare inn tid på å behandle bare deler av saken. For det første vil de ulike delene av saken ofte stå i et forhold til hverandre; eksempelvis vil en persons etniske bakgrunn kunne innvirke på muligheten til å få helsehjelp. Å dele en sak i separate deler på denne måten vil ofte være kunstig, og fremstår som kompliserende heller enn forenklende.

For det andre vil man nå eksempelvis avholde et møte kun om sykdom i en sak hvor søkeren anser at asylspørsmålet er vesentlig. At ikke også asylspørsmålet blir behandlet i nemndmøtet, vil åpenbart øke sjansen for påfølgende omgjøringsbegjæringer. Når man samtidig risikerer uenighet fra nemndmedlemmene og deres sterke misnøye med prosessen de deltar i, er det vanskelig å se at man med denne regelen legger grunnlaget for en være seg mer fornuftig eller mer effektiv behandlingsmåte.

For oss synes dette forslaget i det hele tatt å være fremsatt fra advokat Henning Harborgs side uten en nødvendig bredde i vurderingen av de ulike effektivitetshensyn. Dette synes å være en vesentlig mer kompleks vurdering enn Harborg gir uttrykk for. Vi anser at det risikerer både å redusere effektiviteten og asylsøkeres rettssikkerhet.

Vi bemerker også at en av hensiktene med forslaget fra advokat Harborgs side var at en slik effektivisering skulle innebære at nemnda vil ”kunne øke antallet saker som behandles i nemnd… Dermed kunne flere nyte godt av de utvidete rettssikkerhetsgarantier som nemndmøtebehandling innebærer selv innenfor dagens bevilgning.” Vi kan ikke se at dette poenget er reelt, så lenge man ikke samtidig endrer bestemmelsen som regulerer hvilke saker som faktisk skal tas inn i nemndmøte. Det fremstår heller ikke som at dette er departementets hensikt. Det fremstår dermed som at man har tatt et dårlig utredet forslag ut av sin sammenheng for å stramme inn på – et eller annet.